城投公司如何看待四部委463号文的影响
近日，财政部联合国家发改委、人民银行和银监会等四部委联合下发了一份文件（见财政部网站），试图制止地方政府及其融资平台采用各类违法违规方式，进行融资的行为。在《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预463，以下称“《通知》”）中，四部委明确提出了“十六个不得”的要求。其中，对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体提出了“九个不得”，即未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设；不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品；不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资；不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务；不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议；不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押；不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任；不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保；不得从事其他违法违规担保承诺行为。对地方政府融资平台提出了“七个不得”，即地方政府对融资平台公司注资不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司；不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资；不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目；因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款；不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。本人结合学习2010年国发19号文及这两年多来，地方政府投融资平台在规范、清理、整顿过程中的实际情况，认为要充分理解463号文件的精神实质，需要从以下几个方面来提高认识。首先463号文，希望紧急刹车政府公益性项目采取隐性举债的方式。根据国发（2010）19号文的规定，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。这意味着公益性项目的融资和运作将主要依靠政府财政渠道资金解决，而不是靠融资平台本身。目前地方政府，包括投融资平台通过各种形式的直接和间接融资，融资投入公益性项目的行为，在政策层面是得不到支持的。况且现阶段，许多公开发行产品有可能已经介入到政府债务“借新还旧”不良循环的链条之中，一些非银行金融机构通过运作，将社会资金间接进入政府公益性项目（这种变通受托资产进行投资的业务，也可以称为中国式的“影子银行”业务），他们对投融资平台提供了另类支持，造成政府举债更加隐蔽和不透明，因此，463号文此时踩下刹车，不仅希望各级地方政府能够从源头项目融资上，正本清源，遏制各类违法违规的融资行为。同时也希望对金融市场中各类服务机构的后续运作带来影响。其次，希望遏制以政府公益性资产和无形资产变相做大投融资平台的倾向。463号文件，在重申了19号文提出的学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司同时，特别加入了不得以政府办公楼、学校、医院、公园、储备土地作为资产，注入投融资平台，做大融资平台资产规模的行为。一方面这将限制投融资平台的资本扩张规模和扩张速度，从根本上降低地方政府投融资平台股权融资和债务融资的基础条件；另一方面，也会对投融资平台原有的融资能力和融资规模，带来一定的限制作用。第三，希望帮助地方政府解脱依赖土地财政的怪病。由于地方政府与中央财政在事权与财权方面的不匹配，造成各级地方政府不得不利用土地财政，进行公益性项目的融资和建设。而463号文提出，地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资；不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资的要求。这从根本指明了地方政府未来公益性项目融资和运作的方向，也是希望帮助地方政府尽快改变依赖土地财政，进行城市建设和融资的情况。当然我们也注意到，该文件标注为财预［2012］463号，是由财政部预算部门汇总成文后由四部委联合发出。与19号文相比，在效力和实施方面也会存在一定的问题。一是当前面临政府换届，经济金融政策和市场形势的发展，仍然存在很大的不确定性，各地政府对各种违法违规的融资行为进行清理和整改，不仅需要一定的时间，还需要在诸多的疑难杂症目前痛下决心，因此这项工作实施的难度将是非常大。二是当前正值一个新的财年开始，在地方政府需要编制2013年财政预算时出台这个文件， 其指向性和目的性非常明显，也希望为地方政府制定财政预算时提供充分的参考，同时引起各级地方政府，特别是政府投融资平台的高度重视，切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任。（作者系中国现代集团总裁、中国城投网首席经济学家、清华大学教授会成员）
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